La participación ciudadana en los países nórdicos Experiencias de Suecia. Análisis y conclusiones con miras al futuro. Conferencia Europea sobre Participación Ciudadana en los Municipios, Córdoba 4-7 de noviembre de 1992. Madrid: Comunidad de Madrid, 1992
Presentación del ponente Entre 1970 y 1980 fue miembro de la Junta de Gobierno y Consejero (Teniente de Alcalde) Director del Plan Municipal de Haninge, un Ayuntamiento de más de 50.000 hab. de la región de Estocolmo (el nº 28 en de los ayuntamientos por población). De 1980 a 1983 fue Jefe del Servicio de Actividades Culturales del Ayuntamiento de Ludvika (Dalecarlia). El motivo de su dedicación municipal fue precisamente el interés por el tema de la participación cívica en el régimen local de autogobierno. Colabora desde 1984 en el Instituto NORDPLAN, una escuela superior de postgrado para funcionarios de la administración pública, especialmente municipales, patrocinada por el Consejo Nórdico. En la actualidad dirige un proyecto de investigación financiado por el Consejo de Investigaciones sobre el Urbanismo cuyo tema es "Urbanismo, significado y democracia", un proyecto centrado sobre los aspectos éticos y retóricos de la gestión urbana.
Planteamiento del tema
La idea de una participación cívica en los municipios y su promoción como tema de investigación y de debate, encierra una especie de paradoja. En un estado antidemocrático toda participación ciudadana es imposible por definición; pero en un estado constitucionalmente democrático la participación ciudadana es, también por definición, algo presupuesto en el mismo concepto de democracia. Una de dos: o hay participación cívica o no hay democracia. Es lo que Kant llamaría un juicio analítico, semejante a decir, por ejemplo, que el caballo es un animal, cosa evidente pero apenas informativa o digna de estudio. El que una Federación de Ayuntamientos democráticos crea oportuno plantearse el tema de la participación cívica en la gestión municipal resulta así, a primera vista, tan escandalizante como dudar de la paternidad de alguien. Exigir la participación cívica en un ayuntamiento democrático es como confesar que ese ayuntamiento sólo es democrático de nombre.
La aparente paradoja no tiene su fundamento, sin embargo, tanto en la democracia como hecho cuanto en el concepto de democracia que manejamos. Los antiguos solían personificar las acciones e intenciones humanas mediante sustantivos míticos: el Saber, la Guerra, el Amor, el Comercio.
Nuestra sociedad, declaradamente monoteista y solapadamente laica, no sólo ha conservado el viejo Olimpo, sino que ha aumentado el número de sus dioses. Para explicar lo que sucede o lo que nos preocupa, aludimos a una serie de metáforas o sustantivos (que todo sustantivo es metáfora) en forma determinada y género singular. El Progreso explicó durante más de un siglo el motivo de la política y las instituciones europeas. En nuestra época, un hijo del Progreso, llamado el Desarrollo, ha servido también para explicar y justificar muchas conductas. Echamos a menudo la culpa de nuestros males a la Carestía de la Vida, a la Crisis Económica, a la Inflación, al Paro, etc. y nos quedamos tan satisfechos, como si la mera evocación de esos nombres fuera una explicación. Ahora se dice que el Comunismo ha muerto y el Mercado es quien va a orientar la vida económica de la Europa oriental. Se discute en estos días la Unidad Europea y algunos andan preguntándose qué quiere decir esa "Europa" futura de la que los políticos hablan. En vez de un sustantivo aparentemente unívoco, quisieran muchos que les explicaran cómo se desarrollará la vida del ciudadano corriente cuando esa idea platonizante que llamamos " Nueva Europa" se convierta en realidad. El uso y el abuso del sustantivo en el lenguaje oficial de occidente como explicación última u origen de los acontecimientos históricos y aun cotidianos, fenómeno que parece afectar a todas las lenguas indoeuropeas, nos ha hecho reducir sistemas abigarrados de acción a conceptos sustantivados aparentemente palpables, que funcionan como conjuros, pues ocultan más que manifiestan y urgen una explicación en vez de facilitarla.
El pensamiento occidental vive de la creencia en una objetividad que nos impide reflexionar a fondo sobre los usos lingüísticos que condicionan nuestra imagen de la sociedad. La creencia en la objetividad es así uno de los elementos subjetivos de Occidente. Si reflexionamos sobre nuestros usos lingüísticos advertimos una tendencia a reducir a categoría nominal y adjetiva todo aquello que, en realidad, debería expresarse con formas verbales y adverbiales. Esto significa que reducimos todo a estructura, incluso procesos y hábitos de acción humana como la democracia. Aunque debemos a los griegos ésta y otras herencias en nuestro modo de pensar (siendo el platonismo su expresión más clara) sin embargo, entre los griegos, la hegemonía de lo estructural no había logrado obnubilar totalmente la comprensión de las acciones en la medida en que lo hacemos los modernos. Cuando los griegos hablaban de la POLIS entendían ésta como la reunión de ciudadanos y su actuación como tales. Al traducir la palabra griega "polis" como equivalente a "ciudad", no advertimos que para nosotros la ciudad es primordialmente lo físico. No excluían, ciertamente, los griegos lo físico del concepto de polis; pero para ellos el aspecto material de la ciudad era sólo la acepción secundaria del concepto, mientras que para nosotros lo humano es lo secundario y lo físico lo primario. Traducir polis como "ciudad" es pues correcto sólo dentro de ciertos límites, ya que el juego de aspectos del concepto ha cambiado.
La propensión a sustantivar, congelar y materializar todo lo que nuestros conceptos tocan, nos lleva a confundir el juego con sus reglas y la democracia con el parlamentarismo. El sistema parlamentario y las leyes o instituciones establecidas son un marco fijo dentro del cual vivimos y actuamos democráticamente, pero no son ese vivir o ese actuar. Un parlamento influye en ellos, pro no garantiza sin más los hábitos y convicciones democráticas de sus miembros. Esos hábitos y esas convicciones hay que cultivarlos y son más bien ellos los que crean las instituciones democráticas que al contrario. "Por aquí ya no hay camino, pues para el justo no hay ley", que diría San Juan de la Cruz. Es mejor contar con personas respetuosas de una ética democrática, aun en ausencia de reglas establecidas, que un sistema de reglas democráticas en manos de personas sin respeto a ellas. En Suecia, durante muchos años, no se supo distinguir entre democracia y parlamentarismo y toda discusión sobre el concepto de democracia era un tabú. Hoy día están cambiando las cosas.
Nuestra ceguera para comprender la acción, siempre confundida con el resultado o la con la estructura, nos ha hecho también perder de vista la distinción griega entre el hacer y el obrar. Aunque designemos la democracia con un sustantivo, no es una cosa ni un producto acabado y permanente. La democracia es un proceso y un hábito de actuación humana que pervive mientras esa actuación y esos hábitos persisten pero desaparece cuando las intenciones y las obras se corrompen. La democracia - afirman algunos - debe ganarse día a día. Una manera de hablar, al fin y al cabo, pues la democracia no es algo que se gane. No hay un camino hacia la democracia, la democracia es el camino, aquel camino que se hace al andar, como decía el poeta sevillano, distinguiendo así, en la palabra "camino", entre el aspecto verbal y el aspecto sustantivo y entre el hacer y lo hecho.
La discusión acerca de la participación cívica adquiere así un cariz radicalmente diferente. Participación es actuación participativa y participación cívica es la manera de obrar en que consiste la democracia, considerada como forma de actuar y no como estructura. Ni siquiera puede ser la democracia un mero hacer, pues el hacer es un medio supeditado a su producto o resultado. Pero la democracia es un obrar que tiene su fin y su valor en sí misma. Mientras el hacer termina una vez logrado el resultado que lo justifica y da sentido, el obrar es al mismo tiempo acción y sentido, pues no busca otro resultado que la propia actuación. Mientras que el hacer una cosa y la cosa hecha se excluyen y se condicionan mutuamente en el tiempo, el obrar es sólo el obrar. La acción de edificar, por ejemplo, termina cuando el edificio, que le da sentido, ya está en pie. La casa accede a la existencia una vez que la acción de edificar ha terminado, no antes; pero la democracia es un obrar que no recibe su sentido de nada externo, sino que tiene sentido por el mero hecho de su actualización, existiendo mientras el actuar democrático prosigue y desapareciendo totalmente cuando ese actuar termina. Estas sutiles distinciones están recogidas en la obra de Aristóteles, el primer teórico de la sociedad del bienestar, aunque hayan pasado desapercibidas a muchos de sus comentaristas.
Quizá se pregunten ustedes qué tiene que ver esta disquisición conceptual con el tema de nuestra conferencia. Sí que lo tiene. Pues la mayor parte de los problemas sociales y de las llamadas crisis no tienen sólo sus raíces en la realidad objetiva, sino sobre todo en nuestra forma de concebir y de hablar de la realidad. A lo largo de diez años de dedicación al desarrollo de una participación cívica organizada en la gestión municipal sueca, fui apercibiéndome de que estábamos tratando de fundar esa participación en nuevos sistemas de reglas de juego cada vez más minuciosas. Lo cual ciertamente no entorpecía la solución de la tarea, pero era incapaz de darle una solución radical, quedándose a menudo en cosmética. Lo que se está haciendo cada vez más cuestionable es el concepto maquiavélico de la política y la democracia y lo más necesario hoy es su consideración como una forma ética de vida colectiva.
El debate en torno a la participación cívica en Escandinavia y sus etapas
El debate de la participación cívica en el régimen local en Suecia y en Escandinavia no se inicia hasta 1967. De 1967 a 1979 aproximadamente, se desarrolla el debate participativo siguiendo dos vías diferentes: el del activismo contestatario y el de los experimentos de formas de diálogo legitimador del parlamentarismo, organizado por iniciativa de los responsables municipales.
Hacia 1980 comienzan a caer en desuso esos métodos de actuación y participación cívicas y los ayuntamientos intentan reformar su estructura política y burocrática, a base de descentralizar geográficamente sus funciones o de diferenciar su normativa y sus formas de gestión, adaptándolas a las condiciones de cada municipio, en lugar de obedecer a un modelo único para todas, como se había venido haciendo.
En estos momentos, una vez derrumbado tanto el muro visible alemán como el muro invisible sueco, se hallan los ayuntamientos suecos empeñados en tratar de privatizar la mayor parte de las empresas y servicios que hasta ahora habían funcionado en régimen público. Se pretende en lo sucesivo canalizar (los detractores dirían "canallizar") la participación ciudadana por la vía del mercado. El ayuntamiento se limitará a encargar, financiándolos en parte, los servicios que entidades privadas, elegidas en régimen de competencia, tendrán el encargo de organizar y facturar al ayuntamiento. En esta nueva etapa recién iniciada se cree optimistamente que la participación cívica va a brotar como por generación espontánea, por el simple hecho de convertir a los usuarios en consumidores y compradores.
Paralelamente a este proceso radical de transformación de la ideología municipal, se ha desarrollado en algunos ayuntamientos, a partir de los últimos años de la década de los 80, una forma de planificación negociada que no es otra cosa que un consenso entre partes poderosas, conscientes de lo que quieren, para obtener un resultado beneficioso para ambas en términos económicos. Estas formas de trabajo ofrecen un carácter marcadamente corporativista.
Por razones de tiempo he de limitarme aquí a los ensayos participacionistas de 1967 a 1979. La etapa siguiente de descentralización resulta interesante como un ejemplo de la diferencia entre el decir y el hacer en la gestión pública y de cómo se puede fortalecer el poder central predicando todo lo contrario. También sería interesante hacer algunas reflexiones sobre lo que está sucediendo con los ayuntamientos en estos días de ideología de mercado. Quédese todo esto para otra ocasión. Lo que se advierte después de 1980 es el reconocimiento tácito de un fracaso en el logro de formas de participación complementarias del sistema parlamentario. La cuestión que se plantea hoy es si no habrá que enterrar el antiguo concepto de ayuntamiento. Al mismo tiempo que la perspectiva de la fusión europea hace más urgente la tarea de revitalizar la democracia a nivel local, esa tarea es quizá hoy más difícil que nunca. A mi juicio se está imponiendo toda una reinvención del municipio, planteándoselo desde una perspectiva radicalmente diferente de competencia ciudadana, sin anteojeras estructurales ni paternalismos.
Activismo y legitimación parlamentaria
Hasta fines de los años 60 no se había advertido en los países nórdicos ningún movimiento de participación cívica que se saliera del modelo tradicional establecido, sobre todo en Suecia, de los movimientos sociales. El consenso social era hasta entonces casi absoluto, una verdadera balsa de aceite. De súbito en 1967 va surgiendo un movimiento reivindicativo extraparlamentario e incluso antiparlamentario, de formas un tanto ruidosas que crean una nueva atmósfera social. Son los años de la guerra del Vietnam y de la invasión de Checoslovaquia. La tradicional y controlada manifestación del 1 de mayo, único símbolo reivindicativo heredado de decenios lejanos más convulsivos, se ve desbordada por nuevos movimientos espontáneos de protesta que usan la democracia directa, el mítin callejero y la pancarta. Dejaré para más adelante el esbozo de motivos históricos y sociales que originaron esta situación.
Los objetivos principales del activismo contestatario local de esos años es la lucha por un ambiente físico más sano y más humano y la oposición a una política de ingeniería social que utiliza un lenguaje económico y científico desatendiendo aspectos cualitativos que afectan a la vida cotidiana de los individuos. Frente a una gestión pública a favor de El Hombre, ese hombre medio y abstracto de la estadística que es todos y nadie, se aboga por una gestión en pro de los hombres concretos. Este activismo, cuyo episodio más simbólico fue el motín estocolmiense de defensa de los olmos en 1971, logra sus resultados más palpables en la discusión de la implantación de nuevas vías de comunicación, de la preservación del ambiente natural, de la organización y financiación del transporte colectivo y del combate contra la degradación atmosférica de las ciudades. Ese activismo va creando también una poderosa opinión antinuclear que obligará a los políticos a convocar el manipulado, pero al fin y al cabo referéndum sobre las centrales nucleares.
El activismo organiza, a comienzos de los años 70, un gran número de grupos a nivel de ayuntamiento y vecindario, e incluso partidos políticos locales, con miras a la vigilancia de los planes municipales de fuerte impacto en el medio urbano y natural. Los ayuntamientos responden a estas exigencias organizando proyectos que abran nuevos cauces de participación cívica en la elaboración de los planes concretos, no solamente en el momento inmediatamente precedente a su aprobación por los órganos políticos.
El cuadro de especialistas y funcionarios a sueldo ha aumentado enormemente durante estos años y su papel en la reivindicación participativa es fundamental y algo doble. Ciertos estudios sobre la composición de los grupos activistas han demostrado que destacados participantes de estos grupos son personas que, durante su horario laboral, se dedican a tareas públicas (urbanismo, ordenación del territorio, planes regionales, salubridad pública, ambiente, tráfico, etc) en organismos municipales, regionales o estatales. Hay pues una cierta infiltración del papel privado de activista en el papel público. Otros especialistas municipales, sin estar implicados en actividades contestatarias durante sus horas de asueto, consideran que la participación ciudadana les servirá de apoyo en la tarea de elaborar planes que luego han de ser aprobados por los políticos, eliminando así posibles conflictos con los usuarios.
Los políticos más inteligentes, deseosos de curarse en salud, apoyan el establecimiento de cauces de participación cívica y de diálogo, mientras que los más obcecados ven en ese diálogo un peligro contra su libertad de decisión. La actitud de éstos últimos podría calificarse de "exhibicionismo del poder" consistente en que lo importante para ellos es quién manda, no la calidad de lo mandado. Les es difícil comprender que el escuchar opiniones ajenas no mengua el poder del que toma la decisión, pero le ayuda a tomar una decisión más adecuada que además aumenta su credibilidad.
Al analizar las experiencias de las actividades participativas oficiales, la crítica investigadora (muy influída en esos años por los modelos marxistas de análisis) tiende a interpretar conspirativamente las intenciones de los responsables municipales, acusándoles de querer legitimar el sistema parlamentario, que el activismo trata como algo corrupto. Es cierto que un sistema de consulta otorga credibilidad al parlamentarismo, pero sería quizá pedir demasiado que los representantes elegidos no defendieran el parlamentarismo de la única manera que cabe hacerlo: fortaleciendo su conexión con la opinión de los ciudadanos. ¿No es ésta acaso la misión de los políticos? Es un tanto inconsecuente criticarlos cuando no nos escuchan y acusarlos de oportunistas y legitimistas cuando se prestan a hacerlo.
Tengo cierta experiencia personal de la actuación de algunos grupos de activistas frente a los proyectos de participación y diálogo organizados por el ayuntamiento. Si es lícito acusar al sistema parlamentario de actuar a veces en forma poco democrática, no se libran de esa acusación los dirigentes de algunos grupos de activistas. La actividad municipal en pro de la participación cívica ha conducido, sin embargo, en no pocos casos a la desaparición de los grupos activistas locales, cuyo poder de atracción disminuye cuando un ayuntamiento accede a dialogar con grupos de participación cívica. En algunos casos surge una competencia de poder entre dos élites políticas: los políticos oficiales y los políticos inoficiales dirigentes de grupos activistas. Es lógico que algunos de estos grupos acaben por presentarse a las elecciones municipales como partido local, pasando así a integrar el parlamentarismo que tanto decían aborrecer.
La polémica entre activistas y políticos desvela dos concepciones diferentes del proceso democrático. Los activistas quieren utilizar sus formas de protesta y manifestación para sustituir al parlamentarismo y socavarlo. Los políticos que apoyan el establecimiento de formas de participación pretenden fortalecer el parlamentarismo haciendo sus decisiones más aceptables y evitando los conflictos. Hay aquí una diferencia entre dos formas de trabajo que no siempre estuvieron claras en los proyectos de consulta cívica organizados durante esos años. Algunos se imaginaban que el participar en las tareas de los grupos de consulta pública suponía dictar a los políticos lo que habían de decidir. No siempre se dejaba claro, al comienzo de una consulta, que de lo que se trataba era de reunir datos, conocimientos y valoraciones que mejoraran el proceso de decisión y su resultado.
Desde comienzos de los 70 aparecen, principalmente en Suecia y Dinamarca, toda una serie de modelos participativos, unas veces ceñidos a un proyecto o plan concreto, pero en algunos casos como una forma de trabajo extensiva a toda gestión municipal que implique un diseño del futuro de la comunidad. La mayor parte de los proyectos se refieren a la planificación física de nuevas zonas de viviendas, a la preservación de zonas extraurbanas, siendo la discusión en torno a las nuevas vías de comunicación un tema muy frecuentado. Cuestiones que afectan a tráfico y carreteras parecen ser más apropiadas para el debate público que otras cuestiones más intrincadas.
Como miembro de la Junta de Gobierno y Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Haninge me correspondió la tarea de organizar formas de participación que no se limitaban a planes parciales físicos, sino eran extensivas a planes globales, tanto físicos como sociales. El plan general del municipio, así como el de los diferentes distritos del ayuntamiento, fueron objeto de discusión en grupos de estudio integrados por vecinos, especialistas municipales y políticos.
La participación ciudadana no se conforma con la elaboración de una información unidireccional, ni con la mera exhibición de planes ya elaborados y a punto de aprobarse (eso ya era costumbre desde la legislación urbanística anterior a 1960). Se trata de abrir un diálogo en dos direcciones: una que dé posibilidad a los ciudadanos de comprender más a fondo las intenciones inspiradoras de la gestión municipal y sus planes, los detalles de la situación y los problemas que plantea la realización del plan; la otra consistente en organizar la recogida de opiniones enraizadas en la vida y los lugares cotidianos y de datos concretos de la situación afectada por el plan, que normalmente son ignorados o desatendidos por los expertos.
No es difícil imaginar cuáles son las formas de trabajo empleadas. Se trata en primer lugar de elaborar una información detallada y accesible de los planes municipales (periódicos especiales, folletos, etc), como punto de partida para un diálogo. La consulta dialogada propiamente dicha se organiza luego de diferentes formas, según el tema: asambleas abiertas de vecinos, grupos de trabajo que se reúnen cierto número de veces para analizar un asunto, dar su opinión y elaborar propuestas, encuestas y buzones de recogida de opinión.
Toda consulta cívica está sin embargo llena de problemas que raramente se han afrontado y que amenazan su resultado: ¿Quién determina lo que es una información adecuada y suficiente? ¿Cómo se seleccionan los participantes para que la elección sea justa y no manipulada? ¿Cómo se establecen las reglas del diálogo? ¿En qué medida deben participar los políticos y los expertos para no influir excesivamente en el resultado de la consulta? ¿Qué hacemos con los vecinos que no tienen tiempo o no quieren participar? ¿Qué valor tiene la opinión de personas poco informadas pero a las cuales también afecta el asunto? ¿Qué propuestas son relevantes y cómo interpretarlas e integrarlas en los planes previstos? El problema de la evaluación de las propuestas, con miras a una decisión política, es peliagudo.
Preguntas como las antedichas dificultan la organización de una consulta que quiera obtener resultados aprovechables. Pocos ayuntamientos se plantearon cuestiones de esta índole al organizar sus proyectos de consulta cívica. El Ayuntamiento de Haninge sí lo hizo. Entre otras cosas partíamos de la base de que la información oral es superior a la escrita para el establecimiento del diálogo. Estudiamos a fondo el proceso participativo y tratamos de crear técnicas lo más objetivas posible. Después de casi 10 años de experiencia, sin embargo, podíamos constatar que la participación ciudadana en una comunidad local sueca se ve obstaculizada por elementos que no se suprimen con nuevas formas organizadas de consulta.
A finales de los 70 se me encomendó la tarea de dirigir la elaboración del plan de urbanización del centro cultural y de equipamientos comerciales de Haninge, una tarea llevada a cabo en diálogo abierto, consciente y minuciosamente organizado. Este proceso dialógico me hizo ver que no basta con analizar todos los problemas planteados y buscar respuestas racionales a todas las preguntas que surgen. Los detentores de grandes intereses pueden enturbiar el diálogo con desinformación, distrayendo la atención de la gente hacia terrenos dudosos y oportunistas. Habría hecho falta una tarea, imposible de desarrollar paralelamente, de formación básica de la opinión pública que aumentara su capacidad de analizar lenguaje y argumentos.
En un breve esbozo histórico voy a aludir a continuación a algunos obstáculos estructurales que dificultan la tarea a que nos estamos refiriendo. Dos cosas han ido quedando claras. En primer lugar: la participación ciudadana en un ayuntamiento sueco moderno ha de comenzar a fomentarse en los programas de enseñanza primaria y secundaria, introduciendo como asignatura la geografía e historia local y los problemas actuales de gestión planteados en el municipio en que se halle establecida cada escuela. En segundo lugar: la participación ciudadana a nivel local no debe buscar el diálogo como instrumento de un resultado, sino fomentar el diálogo por el diálogo, dejando que el resultado se dé por añadidura. Una preocupación exagerada por obtener un resultado tangible de las consultas hace que se desatiendan otros elementos más profundos e importantes. En una palabra, la participación cívica debe estar orientada al desarrollo de una competencia cívica y de una ética democrática, más bien que a la efectividad en la elaboración de propuestas. Esa efectividad se dará por añadidura si se le concede al proceso el tiempo de incubación suficiente.
El fracaso de los experimentos de los años 70 está orientando el interés de los investigadores por otras vías que hacen relación a la esencia del diálogo y de su racionalidad y a la concepción del fenómeno lingüístico como tal. Algunos investigadores han visto en la teoría de la acción comunicativa de Habermas un camino de comprensión y solución. Yo y otros pocos estamos redescubriendo la vía aristotélica. Una lectura de la filosofía práctica de Aristóteles, compilada en los tres libros de la Ética a Nicómaco, la Política y la Retórica ofrece una teoría de la sociedad local del bienestar y una concepción del lenguaje y de la lógica de la participación democrática, que arrojan luz sobre algunos de los problemas que nos aquejan. Se trata naturalmente de reasimilar la herencia aristotélica adaptándola a las condiciones de la sociedad moderna.
Los motivos del debate participativo. Un esbozo histórico.
Me he detenido hasta ahora en una visión sincrónica de las experiencias de participación ciudadana. La interpretación de esas experiencias no es completa si no se tiene en cuenta su diacronía, el contexto histórico en que aparecen y el motivo de que las reivindicaciones participativas surjan repentinamente en 1967 y no antes. Me limitaré no obstante a un breve esquema.
Con excepción de Suiza, no existe seguramente un sistema de autonomía municipal comparable al de los países nórdicos en general y al de Suecia en particular. La ordenanza municipal de 1862, que compila costumbres de origen medieval, prescribe el establecimiento de Comunas o ayuntamientos con el fin de gestionar todos los asuntos que afectan a una comunidad local, con total independencia del Estado y de otras corporaciones y con aportación económica solidaria de todos los ciudadanos en forma de impuestos directos. La palabra sueca "kommun" ("comuna") designadora de la entidad de régimen local, alude justamente a esa participación activa de los ciudadanos o vecinos en los asuntos municipales. Con el tiempo la palabra Comuna ha perdido su vitalidad semántica para designar una entidad jurídica concebida como algo ajeno al ciudadano, a la que éste se halla sometido. Esa transformación se realiza históricamente en etapas. En un aportación reciente a un libro de homenaje al profesor Aranguren (véase bibliografía) he hecho un análisis más detallado de la transformación histórica del sistema sueco de autogobierno municipal. He aquí algunos rasgos generales.
Durante 86 años, desde la promulgación de la mencionada ordenanza municipal, la gestión local de autogobierno estuvo expresamente orientada por el principio del interés común que imponía el consenso total y concedía el derecho de veto a cada vecino del ayuntamiento. En 1948 se sustituye ese principio por el llamado de interés general, lo cual supone una expansión de las actividades municipales a asuntos de interés público local de decisión mayoritaria. El interés colectivo y el mayoritarismo se imponen, desapareciendo al mismo tiempo las asambleas municipales abiertas de la época anterior, creándose en su lugar los Concejos Municipales de base representativa.
Otra transformación paulatina de importancia es el proceso de fusiones municipales que se inicia en 1952 y termina en 1974, reduciendo los 2498 ayuntamientos, primero a 1037, después a 848 y finalmente a 277. Una jurisdicción municipal se extiende hoy a lo que en España (sobre todo en Cataluña) equivaldría a la comarca. La participación ciudadana pasa totalmente a manos del sistema representativo y la única decisión política del ciudadano corriente es la elección entre varias listas de partidos (sin opción real a elegir ni siquiera personas) cada tres años. La disminución participativa se hace tan evidente que la comisión preparatoria de la nueva ley municipal de 1977 se ve en la necesidad de introducir la posibilidad del referendum local por iniciativa del Concejo.
El ciudadano sueco de a pie no cuenta hoy más que con dos vías de influencia, ambas indirectas, en cuestiones políticas: una a través de la elección de lista de partido a que acabo de aludir y otra a través de las organizaciones de intereses (sindicatos y asociaciones de diversa índole) a que el individuo pertenece. En Suecia hay asociaciones para todo y parece que nadie pudiera opinar sino por mediación de un representante. El uso del pronombre "yo" está reprimido en el lenguaje público, siendo el "nosotros" la forma normal. El sistema sueco de los años 70 es un sistema que puede calificarse de corporativo. La única manera de ejercer presión e influencia en cuestiones políticas concretas es a través de las organizaciones y sus representantes (asociaciones de inquilinos, de propietarios, de jubilados, de minusválidos, de empleados, deportivas, de actividades culturales, etc. etc). Presentan estas organizaciones un alto nivel de burocratización y su democracia interna es puramente formal. También los partidos funcionan como una especie de corporaciones. Entre las organizaciones políticas y las de otra índole existe toda una maraña de alianzas ideológicas y personales. El texto hoy vigente de la ley municipal sin embargo, siguiendo la tradición, desconoce todavía los partidos, considerados como organizaciones puramente preelectorales de los grupos de opinión. En 1969, en contradicción con la ley municipal, legalizó el parlamento, sin embargo, el apoyo económico a las actividades de los partidos, con cargo al presupuesto municipal.
El ciudadano directo hace tiempo que murió, quedando la sociedad local (no digamos a nivel regional y nacional) dividida en dos clases: una clase de profesionales de la decisión pública y política, derecho que detentan totalmente, y una clase mayoritaria de ciudadanos desprovistos del derecho a decidir en las cuestiones que afectan a la comunidad, excepto la elección de la papeleta de voto cada tres años. Mientras tanto, las resoluciones municipales son cada vez más importantes al afectar más profundamente que nunca a un número cada vez mayor de ciudadanos. Este desigual reparto en la participación política, en definitiva destructor de una democracia auténtica, será catastrófico si la unidad europea se lleva a cabo sin una reforma previa, o por lo menos simultánea, del régimen local de gobierno. Este problema es el que está a la base del resultado del reciente referéndum realizado en Dinamarca. La llamada subsidiaridad no es suficiente y el fomento de los regionalismos tampoco. Es necesaria una mejora del diálogo y de la participación ciudadana a nivel de ayuntamientos.
La diferenciación absoluta cuasi profesional de una clase política a nivel municipal crea un abismo entre ésta y los ciudadanos. Paradójicamente: cuanto más parlamentarismo menos democracia.
Los obstáculos socioculturales de la participación cívica
A los impedimentos formales que han ido empobreciendo lo que podríamos llamar competencia social y política del ciudadano, dificultando su participación activa, hay que añadir factores de índole sociocultural. La política laboral y empresarial de los años posteriores a la segunda guerra mundial origina un movimiento migratorio interno que culmina a finales de los años 60 en las actuales concentraciones urbanas. La movilidad total de la mano de obra, conscientemente prevista por la política establecida, unida a una gran cuota de inmigración del exterior, originan una ruptura de contextos físicos y lazos humanos que aseguraban la homogeneidad cultural y la continuidad histórica y con ello la estabilidad social. En un sólo ayuntamiento del suburbio de Estocolmo con una población de 50.000 habitantes, confluirán personas procedentes de toda Suecia y además de 50 nacionalidades diferentes. A la falta de cohesión cultural producida por la disgregación social, se añade la ruptura de continuidad histórica originada por la desaparición del medio físico heredado, tanto urbano como natural. Un racionalismo desenfrenado destruye gran parte de los núcleos urbanos tradicionales para dar paso a complejos comerciales o de oficinas. En zonas naturales no urbanizadas se construyen barriadas de nueva planta con casas idénticas, de material prefabricado. Se produce así una segregación de funciones urbanas que engendra ciudades dormitorio y zonas aburridas de equipamientos incitadoras al vandalismo. Una operación que despertó grandes críticas en los años 60 fue, por ejemplo, el llamado "saneamiento del casco urbano" del centro de Estocolmo, un plan que convirtió en zona estéril barrios antes populares y llenos de vida e historia.
Hago esta exposición de factores socioculturales, porque la participación democrática no solamente exige cauces formales en el sistema parlamentario, sino además una base ambiental y social. Participación democrática es ante todo contraste de ideas, diálogo, y sólo puede arraigar en una sociedad local en la que los individuos no se desconozcan mutuamente y en un ambiente físico que no esté muerto o exento de connotaciones históricas con las generaciones anteriores.
En la sociedad nórdica moderna los contactos sociales no se desarrollan ya en la localidad donde se habita, donde cada uno paga sus impuestos y están emplazados todos los servicios básicos. El marco de contacto social más importante son hoy los lugares de trabajo, donde los individuos (ya tanto hombres como mujeres) permanecen la mayor parte de su tiempo activo; personas de ayuntamientos diferentes conviven en el trabajo, lo cual no favorece el debate espontáneo activo acerca de los temas del respectivo régimen local.
Lo esporádico y discontinuo de los encuentros entre vecinos de una comunidad local (de no ser los militantes de las organizaciones políticas locales) dificulta un diálogo espontáneo basado en un conocimiento mutuo y en el desarrollo de valoraciones comunes. Para lograr un diálogo que fortalezca la competencia ciudadana y participativa de la comunidad local se hace hoy necesaria una organización muy insegura y difícil. Solamente las generaciones infantiles y juveniles serían capaces de crear una nueva red de contacto social, si los ayuntamientos hubieran sabido desarrollar planes adecuados para la atención a esas generaciones, cosa que, a menudo, con la siempre engañosa excusa de la economía, no se ha hecho. A este tema habría que dedicar toda una conferencia aparte. El hecho es que cuanto más cerca viven unos de otros los vecinos suecos de los nuevos barrios y de las ciudades dormitorio, más mutuamente extraños se sienten. Estas condiciones no son campo abonado para la participación cívica.
Elementos de avance técnico degradadores de la participación cívica. El auto y la Teve.
A los factores que obstaculizan, si no impiden, en Escandinavia el desarrollo y éxito de la participación ciudadana en la gestión local, quiero añadir el factor de la evolución técnica, cuyo impacto en las formas de vida y en los hábitos de contacto social dificulta el desarrollo de una democracia local, que hoy es más necesaria que nunca.
Voy a limitarme a dos elementos técnicos: el automóvil privado, transformador y perturbador total de la vida urbana, pero también de la estabilidad de los lazos sociales, y los massmedia, especialmente el televisor, que ha afectado enormemente a los hábitos de diálogo y a la formación de libre opinión.
El automovilismo privado es una de las causas principales de la perturbación del ambiente en la sociedad moderna y uno de los tópicos principales del activismo nórdico de los años 70 a esta parte. El pueblo nórdico, ha sido, desde hace años, más consciente que otros países europeos de los efectos negativos del fenómeno atomovilístico. Los sistemas de transporte colectivo urbano funcionan aquí por eso más satisfactoriamente que en otros países. Sin embargo, sin llegar a la medida de desmesurada irresponsabilidad de España, también aquí el automovilismo ha condicionado la transformación del urbanismo, violando zonas naturales, degradando el casco urbano antiguo y convirtiéndose injustamente en el elemento eje de la ordenación del territorio. Los temas de planificación de redes viarias, de medio ambiente y de transporte colectivo, son los que más han figurado en las operaciones reivindicativas de participación cívica, logrando ciertos éxitos, sobre todo en lo que afecta a la creación de una opinión general, que ya es imposible ignorar en el momento de tomar decisiones urbanísticas.
El automovilismo ha influído en el diseño urbano empobreciendo las funciones terciarias, al hacer necesarios núcleos mucho más grandes de población para sostener el mantenimiento de equipamientos y servicios exigidos por una vida normal. Hoy día hay ayuntamientos que no gozan de un sistema completo de funciones de servicio. La interdependencia municipal es ya irreversible y miles de personas tienen que desplazarse varios kilómetros para resolver sus necesidades más elementales (el correo, el banco, los artículos domésticos, el médico, etc). Sin automovilismo no existirían las ciudades dormitorio.
Aparte del innegable impacto ambiental del automovilismo y de su influencia en la distribución de funciones urbanas, ha contribuído a dificultar el el mantenimiento de lazos sociales a nivel local, más necesarios que nunca en una sociedad tan nómada, de viviendas dormitorio y lugares de trabajo alejados. A diferencia de una época anterior en que las comunidades humanas locales gozaban de relaciones humanas más estables, en la actualidad el ciudadano mantiene una multiplicidad de contactos sociales con personas de lugares diferentes y a grandes distancias, pudiendo desplazarse libremente entre ellas en poco tiempo. Esto enriquecería supuestamente la vida del individuo, pero el aumento meramente cuantitativo de contactos humanos distanciados no asegura su valor cualitativo, arruinando en cambio la solidez de los contactos sociales próximos, que son los más importantes para una participación cívica municipal. Entre las incesantes transformaciones de sentido que experimenta la sociedad moderna, una muy importante es la confusión de la comunicación con el transporte.
La expansión de la televisión, por su parte, ofrece también un aumento cuantitativo de información, debido a la multiplicación de situaciones y lugares lejanos con que conecta, pero precisamente por ello distrae al ser humano del interés por su entorno más cercano. El uso del televisor empobrece los hábitos del diálogo activo entre los miembros de la familia y del grupo social próximo.
La televisión y otros medios técnicos han desarrollado, es cierto, la realidad lingüística que envuelve al individuo, y, con la irrupción de las computadoras, puede decirse ya que todo quehacer humano está siendo lenguaje. Sin embargo la información televisada o la programación de datos suponen una manipulación que ata más que nunca al individuo a esquemas de pensamiento y acción que están en manos de sus diseñadores. Paradójicamente, cuanto más posibilidades se nos ofrecen de elegir formas de vida diferentes, más se asemejan unas a otras las instituciones, las ciudades, los grupos humanos y los individuos. De la Coca-Cola al Hara Krishna, todos los escenarios de las ciudades modernas son gemelos.
La hegemonía de lo lingüístico exige del individuo antídotos de los que hoy carece. Jamás ha habido un desacuerdo mayor entre lo que se dice y lo que se hace. Y se dice mucho, sobre todo por parte de los políticos. La credibilidad está, sin embargo, muy en baja, ya que todo el mundo sabe que es fácil ponerse de acuerdo en las palabras, pero sólo la praxis puede poner de manifiesto si verdaderamente sabemos lo que decimos y si apoyamos lo que decimos preferir. ¿Queremos decir algo y sabemos lo que queremos decir siempre que hablamos de democracia? ¿Quién convence más el que dice saber lo que es una silla o el que sin decirlo lo demuestra sentándose en ella? Para algunos parece que la democracia sigue siendo griego. Todos sabemos lo que es oportuno decir, pero la confianza del ciudadano exige, sin decirlo, que el político diga menos, haga menos cosas y obre mejor.
La colonización pública del mundo de la vida
Los municipios suecos gozan del monopolio de la responsabilidad de la ordenación de su territorio. El Estado ratifica los planes ya elaborados y puede inhibirlos, pero no imponerlos. La fusión de municipios y el aumento de sus tareas y de sus ingresos ha venido creando un aparato municipal de políticos profesionales y de especialistas cada vez más numerosos. El sector público nórdico, especialmente en Suecia, ha experimentado una expansión fabulosa los últimos 20 años. Las funciones tradicionales de defensa, policía, justicia, telégrafos, correos y ferrocarriles están en manos del Estado. El sector municipal, además de la ordenación del territorio y de los planes anuales de vivienda, gestiona la totalidad de los servicios sanitarios y sociales, los de infancia, juventud y tercera edad, la enseñanza, los transportes colectivos, las bibliotecas públicas, las casas de cultura, las instalaciones deportivas, una parte considerable del sector de vivienda, el suministro de agua potable, las centrales térmico-energéticas, la recogida de basuras y, por supuesto, la limpieza y cuidado de las calles y parques. Todas estas tareas suponen un creciente aparato burocrático y un porcentaje elevadísimo de impuestos sobre la renta. Las actividades deportivas y culturales no organizadas directamente por los ayuntamientos, lo son por asociaciones económicamente subvencionadas por ellos. En Suecia (y de manera semejante en los otros países nórdicos) tan sólo son estrictamente privados los comercios, la hostelería, las agencias de viaje, las empresas, los bancos y las compañías de seguros. El resto ha sido hasta ahora, desde hace tiempo, público, y en gran parte municipal.
La expansión del sector público y la profesionalización de sus gestores ha ido acompañada de la aplicación de una mentalidad racionalista que exagera el valor de la identidad sobre el de la diferencia y los elementos mensurables y cuantitativos sobre los cualitativos. Se desarrolla así una ingeniería social que tiende a crear soluciones globales perfectas a todos los problemas utilizando instrumentos (sean instituciones, instalaciones o artefactos) que se caracterizan por su aparatosidad y complejidad, exigiendo una coordinación de elementos humanamente inabarcable. El ingeniero social quiere matar, no dos, sino todos los pájaros de un tiro. La tecnología se apodera de todo creando esa "radical inseguridad del más seguro de los mundos" de que habla Salvador Giner. La vulnerabilidad de la sociedad tecnológica del bienestar es hoy incuestionable. Jamás han afectado las decisiones políticas tan profundamente a tantos individuos. Estos hechos, unidos al desajuste entre las intenciones y los resultados obtenidos, encienden, a partir de 1967, la llama del activismo cívico y la exigencia de una mayor participación.
La aparición de la ingeniería social crea un municipalismo cientificista que hará un tanto utópicos los esfuerzos por abrir unos canales de diálogo cuya condición imprescindible es una cierta comunidad de lenguaje. Hay quien ha interpretado las reivindicaciones participativas como un resultado de la evolución del sistema representativo y de la aparición de una clase política y profesional separada del pueblo. Esta es ciertamente una de las causas, pero no la única. La investigación moderna de influencia habermasiana ha denunciado la invasión de la vida cotidiana, de esa vida cuyo sentido está basado en las valoraciones de los sujetos humanos, por una racionalidad instrumental y objetivizante que trata de ver el mundo bajo categorías abstractas y cuantitativas.
El valor de la ciencia y la teoría, conceptos creados por los griegos, reside en la descripción de una realidad existente, objetiva y causalmente determinada. Lo que ha sucedido en la época moderna es que la racionalidad teórica y científica, tras de atribuirse a sí misma el nombre de Racionalidad con mayúscula, ha impuesto al conocimiento práctico sus métodos, su lógica y su concepción del lenguaje. Pero mientras el mundo de la ciencia es un mundo de hechos, es el mundo de la práctica un mundo del hacer y del obrar. El mundo de los hechos es aprehensible en una lógica inductivo/ deductiva cuyo criterio es la verdad. El mundo de la práctica requiere en cambio una lógica de lo opinable, esto es de lo conveniente, de lo justo y razonable, de lo digno de crédito.
Aristóteles, que contribuyó a la elaboración del pensamiento científico, dijo también que una cosa es la lógica de los hechos y otra la lógica del hacer y del obrar y que sería tan absurdo exigir a un matemático el uso de razonamientos persuasivos como aplicar las reglas deductivas para actuar en la sociedad. En la resolución de problemas de la vida práctica hay que sustituir la razón teórica y científica, es decir la razón analítica, por la razón retórica y el lenguaje formal por el lenguaje discursivo, que no trata de abarcar el mundo en una descripción objetiva, sino de hilvanar los quehaceres colectivos en un logos que, por ser logos, es social. El lenguaje científico habla DEL mundo, mientras que el lenguaje de la acción habla EN el mundo, que es como hablar haciendo y hacer hablando.
Una alternativa ética para la sociedad moderna
Una observación atenta de la forma de razonar y actuar en la gestión pública de la sociedad nórdica moderna descubre dos éticas íntimamente entrelazadas. Una es la ética del resultado, una filosofía de la acción que mide el valor de la actuación por la bondad de los productos obtenidos. Las intenciones cuentan aquí poco. Es una ética íntimamente ligada a la moderna economía política. No hay que olvidar que Adam Smith era profesor de ética y que Bentham es el formulador de la teoría del homo oeconomicus. La otra ética subyacente a la sociedad del bienestar, es una ética ligada a la concepción del Estado social hoy en crisis. Es la ética kantiana, paternalista y fundamentalista de la burocracia, una ética regida por principios de actuación objetivos a priori.
Lo que une a esas dos éticas es su subordinación a una estructura externa a la acción, especie de punto arquimédico de apoyo. Ambas éticas son formales, abstractas y producto de una razón científica. Frente a estas dos formas de pensar y actuar se está reactualizando el interés por la competencia cívica y democrática del individuo humano, un individuo concebido como ser social, sin dejar de ser individuo histórico y concreto. Esa ética comunicativa basada en una prudencia adquirida en el obrar, no en el cálculo de los resultados ni en la deducción a partir de principios a priori, es comunicativa pero diferente de la de Habermas. No una ética de la acción comunicativa, sino una ética de la comunicación activa y operante: la vieja ética aristotélica. Inspirados por ella estamos algunos trabajando por el establecimiento de una concepción dialógica de la gestión pública local.
Categorías de vida urbana pública y privada. Jornadas de Sociología y vida urbana, Barcelona, 1989.
El significado del silencio y el silencio del significado. En "El Silencio", comp. por C. Castilla del Pino, Universidad de verano de San Roque, Alianza Editorial, 1992.
La retórica como lógica de la evaluación. Revista Bordón, Vol. 43/4, 1992.
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Medborgarinflytande i kommunalplanering (Byggforskningsrådet 1980, red. av Örjan Wikforss).
Kommunplaneringen i Haninge - en modell för kommunal planeringsverksamhet (Övergr. planering i Haninge 1979:17)
Haninge centrum - beskrivning av ett politiskt problem (id. 1977:6)
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Planering för kultur i kommunen. Tidskr. Plan 3-4/1981
Individens ställning i det kommunala självstyret (Nordplan Med. 1985:11)
Om frihet (Nordplan Meddelande 1986:4)
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Arbete och ekonomi (Nordplan Meddelande 1988:5)
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FUENTE http://www.ub.edu/geocrit/sv-61.htm
